Dossiê SUR Política Externa e Direitos Humanos

Diplomacia em direitos humanos no século XXI11. Uma versão anterior deste artigo foi publicada sob o título “New powers won’t play by old rules”. Disponível em: http://www.opendemocracy.net/openglobalrights/david-petrasek/new-powers-won’t-play-by-old-rules. Último acesso em: Nov. 2013.

David Petrasek

Novas potências, novas estratégias?

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RESUMO

Determinar em que medida potências emergentes incorporarão questões de direitos humanos à sua política externa é mais complexo do que geralmente se supõe. Embora estas potências possam estar menos dispostas a adotar estratégias tais como criticar publicamente outros países ou condicionar a sua relação com outras nações ao seu grau de proteção aos direitos humanos, elas podem usar outras táticas, como a promoção do diálogo e a elaboração de normas internacionais ligadas a determinados temas. Como o impacto de estratégias de nomear certos países e constrangê-los publicamente por sua situação de direitos humanos tem sido contestado, esta mudança traz consigo riscos e oportunidades para a manutenção e melhoria de um regime internacional eficaz para a proteção de direitos humanos.

Palavras-Chave

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Como as potências emergentes tratarão dos direitos humanos em sua política externa? Esta questão surge por uma razão óbvia: o mundo está mudando. O poder econômico e político está se transferindo do Norte e do Ocidente para o Sul e o Oriente; democracias liberais irão compartilhar ou ceder cada vez mais poder a regimes autoritários ou potências emergentes que parecem priorizar a soberania e a não-interferência mais do que o respeito a direitos humanos em outros países. Até o momento, a estratégia de defensores internacionais de direitos humanos consiste simplesmente em insistir que, na medida em que novas potências mundiais surjam, elas devem – não menos do que as atuais – fazer uso de sua crescente influência para pressionar países recalcitrantes a respeitar os direitos humanos.1

Um fórum online dedicado a questões relacionadas a potências emergentes e direitos humanos, entretanto, indica que há, na verdade, diversas opiniões quanto à validade dessa estratégia.2 Alguns dos autores a defendem, sustentando que novas potências devem, sim, tratar de violações de direitos humanos cometidas em outros países.3 Uma série de outros participantes, contudo, explica por que é pouco provável que novas potências o façam.4 Alguns sugerem ainda que, mesmo que potências emergentes estejam dispostas e aptas a priorizar os direitos humanos em sua política externa, pode ser imprudente fazê-lo.5 Embora pareça contraditório, todos esses três pontos de vista são de certo modo válidos.

Por quê? Porque existem diversas formas de promover direitos humanos por meio da política externa de um Estado. A tática mais óbvia e visível é dar centralidade a questões de direitos humanos em diálogos bilaterais, atrelando avanços em direitos humanos à melhoria de relações comerciais e outras, e, caso seja necessário, votar em fóruns multilaterais para expressar desaprovação a determinadas questões de direitos humanos em outros países. Essa tática – de crítica pública e imposição de condicionalidades – pode ser usada no caso de alguns Estados, ao passo que outras questões de direitos humanos podem ser tratadas discretamente, por meio de um diálogo contínuo.

Além de lidar desta forma com direitos humanos em países específicos, no entanto, os Estados também podem promover os direitos humanos no âmbito global, canalizando a atenção internacional para temas específicos de direitos humanos, por exemplo, em relação a certas categorias de sujeitos de direitos (por exemplo, mulheres, imigrantes, sem-terra), ou certos tipos de direitos (por exemplo, liberdade de associação, e auto-determinação). Isso pode resultar em uma diplomacia voltada a fortalecer as normas de direito internacional ou direcionada ao reconhecimento de novos tipos de direitos humanos (por exemplo, o direito à paz). Ademais, a perspectiva adotada para ambas as táticas, tanto no caso de países específicos, quanto no que se refere a temas específicos nas Nações Unidas, pode ser diferente daquela considerada adequada no âmbito das organizações inter-governamentais regionais.

Potências emergentes deverão adotar algumas destas táticas e evitar outras – às vezes, por bons motivos. Decisões sobre o que fazer deverão ser baseadas tanto na natureza da tática proposta, quanto no relacionamento existente com o país cujo histórico de direitos humanos está em questão. A este respeito, embora seja provável que menos atenção seja dada a táticas que tratem de países específicos, a abordagem das novas potências em relação a direitos humanos em sua política externa, ao menos em alguns aspectos, será semelhante àquela já adotada pelas antigas potências.

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Conforme tive a oportunidade de defender em outro trabalho,6 mesmo que seja sensato exigir que novas potências priorizem direitos humanos em suas relações bilaterais (e, mesmo a este respeito, restam dúvidas, conforme veremos abaixo), há várias razões pelas quais tais potências podem se recusar a fazê-lo. A razão mais óbvia é que muitas potências emergentes, por exemplo, a China e a Rússia, são elas próprias alvos de acusações de violações sistemáticas de direitos humanos, e, portanto, é difícil esperar que critiquem outros de boa fé. Mesmo entre as democracias emergentes, sendo os casos mais exemplares Brasil, Índia e África do Sul, há graves problemas de direitos humanos, e isso pode comprometer a capacidade destes países de promover internacionalmente os valores com os quais alegam estar comprometidos internamente. Por isso, muitos comentaristas afirmam que, a não ser que estes países melhorem significativamente a situação interna de direitos humanos, é improvável (e, de qualquer forma, pouco eficaz) que as novas potências se tornem defensores de direitos humanos no âmbito externo.7

No entanto, a aparente contradição entre uma situação interna conturbada de direitos humanos e a promoção de direitos humanos no exterior não é algo novo. Democracias ocidentais, como os Estados Unidos, a França e o Reino Unido, têm criticado abertamente abusos de direitos humanos em outros países, apesar de seu histórico nacional ser longe de perfeito. Além disso, países como a Índia, o Brasil e a África do Sul já se dispuseram a levantar questões de direitos humanos, pelo menos, em relação a alguns países. A Índia, por exemplo, tem feito críticas ao Sri Lanka e votou duas vezes no Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas para insistir que esse país investigue propriamente os abusos de direitos humanos no contexto da guerra contra os Tigres de Libertação do Tamil Eealam (LTTE, na sigla original),8 ainda que a própria Índia seja acusada de cometer abusos em suas guerras contra separatistas da Caxemira e insurgentes maoístas.9

É improvável que a acusação de hipocrisia previna novas potências de criticar outros países nos casos em que, por alguma razão, considerem ser importante fazê-lo (de forma muito semelhante às antigas potências). Se estas potências emergentes tomam essa decisão por razões políticas ou em função de uma preocupação genuína com aqueles cujos direitos estão sendo violados, ou alguma combinação dos dois é outra questão (mas, de novo, trata-se de uma questão familiar às antigas potências). Dito isso, é certo que as novas potências buscarão cada vez mais influenciar a pauta de investigações de países específicos, ao menos no âmbito das Nações Unidas, de forma a dar primazia a uma perspectiva não de confronto, mas alicerçada no diálogo. Isso já pode ser verificado no âmbito do Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas, onde é cada vez mais difícil reunir uma maioria favorável a resoluções referentes a países específicos, e onde muitos governos se opõem, em princípio, ao uso de resoluções voltadas a nomear países específicos para constrangê-los publicamente por sua situação de direitos humanos. Da mesma forma, o sistema de “procedimentos especiais” (os relatores e os grupos de trabalho) continua a ser pressionado a adotar táticas menos agressivas, como relatórios críticos, e a priorizar o diálogo com os Estados.

O problema mais básico, no entanto, com a suposição de que as novas potências devem (ou podem) levar questões de direitos humanos para o âmbito internacional é que pressupõe que a condenação e a pressão por parte de qualquer governo estrangeiro, atuando por meio da ONU ou de maneira bilateral, são ou continuarão sendo, um meio eficaz de aumentar o respeito aos direitos humanos. Na verdade, as evidências a esse respeito são inconclusivas (HAFNER-BURTON, 2008). Parece que essa pressão só funciona realmente quando o país sendo investigado tem algo a ganhar (ou a perder) do país ou dos países que o pressionam (FRANKLIN, 2008). Este cálculo pode provocar resultados muito diferentes de em um mundo cada vez mais multipolar.

Considere o histórico. A estratégia de usar a política externa e fóruns multilaterais para pressionar regimes violadores de direitos humanos ganhou força real pela primeira vez em meados dos anos 1970 e se intensificou na década de 1980, justamente num momento em que o poder dos países ocidentais estava em ascensão, e o poder soviético em declínio. Os países que enfrentaram esta nova pressão do exterior – ditaduras da América do Sul e Central, África do Sul durante o apartheid, e os regimes comunistas da Europa do Leste – resistiram a essa pressão, ou mudaram suas políticas, conforme o caso, em grande parte conforme o grau em que dependiam das relações comerciais, militares ou de ajuda externa das potências ocidentais que estavam exercendo tal pressão. Na década de 1990, com poucos desafios ao poder dos Estados Unidos (e do Ocidente) e portanto mais países dependentes das relações com eles, havia mais e maior abertura para promover direitos humanos por meio da política externa e da ONU. Assim, houve de fato um aumento dramático do número de países que passaram por uma ou outra forma de investigação pela ONU e dos mecanismos para fazê-lo.

Além disso, consideremos os casos em que a pressão de governos estrangeiros teve o impacto mais concreto e, inversamente, os casos em que esse impacto foi insignificante. No período pós-Guerra Fria, o desejo de aderir à União Européia e/ou à Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), sem dúvida, motivou os países da Europa do Leste, Central e Sudeste a atentar para questões de direitos humanos levantadas pelos membros daqueles alianças. Da mesma forma, os países de pequeno e médio porte, fortemente dependentes de ajuda ou de comércio e investimentos externos, em alguns casos passaram a respeitar mais os direitos humanos sob pressão externa. Contudo, a crítica ocidental de violações de direitos humanos teve um impacto insignificante sobre grandes potências como a China ou a Rússia, ou médias e pequenas potências não dependentes do Ocidente, como o Irã e o Sudão, ou Sri Lanka e Zimbábue. Muitos outros exemplos poderiam ser mencionados.

O opróbio moral decorrente da crítica raramente, por si só, provoca alguma mudança. É o medo de que a crítica, seja bilateral ou por meio de resoluções da ONU, possa produzir repercussões em outras áreas que lhe dá peso. Sobre esta questão, potências emergentes provavelmente diferem das potências antigas. Os países em desenvolvimento têm sido profundamente hostis a tais condicionalidades, e em vários casos os BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul) têm lutado contra tentativas de vincular as relações comerciais ou de ajuda ao respeito aos direitos humanos.10 Qualquer que seja o fundamento para essa resistência, provavelmente veremos uma maior relutância em aplicar direitos humanos como condicionalidade nas políticas de instituições globais – ONU, Banco Mundial, Fundo Monetário Internacional (FMI) – conforme o peso dos votos e a influência das potências emergentes aumentam nessas organizações.

Novamente, não estamos sugerindo que as novas potências não se disporão a adotar posições críticas públicas a respeito da situação de direitos humanos em outros países e, em alguns casos, a usar instrumentos políticos, econômicos e de ajuda externa para reforçar esta postura. Embora haja pouca evidência disso no âmbito das Nações Unidas, as novas potências podem agir de maneira diferente em órgãos intergovernamentais regionais e sub-regionais. Por exemplo, regimes repressivos podem ter sua filiação a organizações regionais negada. A União Africana, por exemplo, tem procurado excluir a participação de governos que chegaram ao poder por meio de golpes de Estado ou por outras vias inconstitucionais. Não obstante, o histórico a esse respeito é variado. Na Associação de Nações do Sudeste Asiático (ASEAN, na sigla original), alguns países como a Indonésia têm, pelo menos em certas ocasiões, defendido critérios mais exigentes de direitos humanos, ao passo que outros países não têm feito o mesmo. Por exemplo, na Organização dos Estados Americanos (OEA), alguns países da América do Sul têm procurado enfraquecer o papel da Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH).11

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A relutância generalizada das novas potências para tratar de direitos humanos em países específicos, cujo sucesso depende em geral de formas de imposição de condicionalidades, não pode, no entanto, ser vista como um indicativo de ausência da promoção de direitos humanos em suas políticas externas. Embora a tática de nomear países específicos e constrangê-los publicamente devido à sua situação de direitos humanos possa ser a mais visível, essa estratégia está longe de ser a única maneira de promover direitos humanos em outros países. Grande parte do trabalho diplomático em direitos humanos, tanto no âmbito regional quanto nas Nações Unidas, não se concentra em países específicos, mas em temas específicos. Esse esforço pode ter como objetivo identificar políticas e práticas para aprimorar a proteção de direitos humanos específicos, ou fortalecer normas internacionais para tratar de um problema de direitos humanos. Claro, parte deste trabalho é burocrático, e tendo em vista os muitos problemas da ONU, nem sempre é muito eficaz, oportuno ou pertinente. No entanto, uma das maiores conquistas da ONU em direitos humanos tem sido o desenvolvimento de normas internacionais, sejam elas vinculantes ou não, e esse processo está longe de terminar. Mesmo considerando que os principais tratados já foram adotados, o processo para consolidar um acordo internacional, sua interpretação e os detalhes de sua implementação continuarão. Assim como a reforma da legislação interna em relação a direitos é um processo contínuo, o mesmo ocorre no âmbito internacional.

Novas potências muitas vezes participaram plenamente e com posições progressistas dos processos de elaboração de normas internacionais. Estados latino-americanos, por exemplo, ocuparam posição de vanguarda nos esforços para adotar uma nova convenção da ONU contra desaparecimentos forçados, com muitas de suas posições mais radicais do que a postura de alguns dos países ocidentais. Nações africanas desempenharam um papel fundamental na garantia da aprovação do Estatuto de Roma que cria o Tribunal Penal Internacional (embora alguns deles sejam hoje críticos ferrenhos do Tribunal). A convenção referente a direitos de migrantes é defendida por países como o México e as Filipinas, enquanto países ocidentais se recusam a assinar ou ratificar este documento. A África do Sul teve um papel de destaque em garantir uma maior atenção e proteção dos direitos de lésbicas, gays, bissexuais e transgêneros. Muitos outros exemplos poderiam ser citados.

Esse trabalho para desenvolver normas internacionais pode parecer menos virtuoso, e certamente atrai menos atenção, mas, a longo prazo, não é menos efetivo do que o lobby referente a países específicos. Na verdade, pode até ser mais efetivo. Estudos têm demonstrado a importante influência de normas internacionais para alterar o comportamento de Estados, especialmente em países em democratização, onde as normas internacionais podem ser usadas pela sociedade civil local para pressionar por reformas na legislação e na política interna (SIMMONS, 2009). Isto pode ser muito mais efetivo do que resoluções condenatórias em órgãos das Nações Unidas, ou críticas por parte de governos estrangeiros.

Visto desta forma, um quadro mais complexo desponta em relação aos direitos humanos na política externa de potências emergentes, o qual sugere que, embora possa haver menos das “antigas” táticas de críticas públicas e de imposição de condicionalidades, outras táticas, incluindo abordagens focadas em diálogo e no estabelecimento de normas temáticas, se destaquem no cenário atual. Se isso for verdade, este quadro apresenta tanto riscos quanto oportunidades para manter e aprimorar um regime internacional eficaz de proteção dos direitos humanos. Um declínio na atenção a países específicos pode apresentar riscos em situações em que ocorram violação de direitos humanos em grande escala e, portanto, em que se faz necessária uma medida urgente, inclusive por meio do Conselho de Segurança. Por outro lado, oportunidades de promover reformas de direitos humanos por meio do diálogo Sul-Sul, ou por meio de um processo mais eficiente de Revisão Periódica Universal (RPU) mal foram exploradas. O desafio pode bem ser o de concentrar esforços em garantir o apoio das novas potências, apenas em casos extremos para adotar medidas envolvendo países específicos, e, no mais aceitar que, diante das novas dinâmicas mundiais, a crítica pública e a imposição de condicionalidades não têm futuro.

Finalmente, deve-se salientar que, embora seja importante, o trabalho diplomático em uma nova ordem mundial dificilmente será determinante para o futuro dos direitos humanos. A ascensão de novas potências é apenas uma das muitas mudanças globais enormes em andamento. Ganhos dramáticos na educação, inclusive nos níveis secundário e pós-secundário, juntamente com o crescimento exponencial da população urbana e da difusão do acesso à internet móvel (para 5 bilhões de pessoas até 2020) apontam para uma classe média recentemente fortalecida e em crescimento em dezenas de países. As potências emergentes ocupam lugar de destaque neste grupo: China e Índia, é claro, mas também Brasil, Indonésia, México, Nigéria, África do Sul, Turquia e outros. Essa classe média recentemente fortalecida será um motor fundamental de mudança, para o bem ou para o mal. A abordagem adotada por esse grupo em relação aos direitos humanos é provavelmente muito mais importante para as lutas globais em sua defesa do que a política externa de seus governos.

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Notas

1. Ver, por exemplo, Ken Roth e Peggy Hicks (2013), e Salil Shetty (2013).

2. O fórum ocorreu na página da Internet openGLobalRights. Disponível em: http://www.opendemocracy.net/openglobalrights. Último acesso em: Nov. 2013.

3. Ver, por exemplo, Meenakshi Ganguly (2013) e Nahla Valji e Dire Tladi (2013).

4. Ver, por exemplo, Jeffrey Cason (2013).

5. Ver, por exemplo, Ram Mashru (2013) e Aseem Prakash (2013).

6. Ver David Petrasek (2013).

7. Ver Camila Asano (2013) e Nukhet A. Sandal (2013).

8. As resoluções mais importantes são “Promoting reconciliation and accountability in Sri Lanka” (UNITED NATIONS, 2013; e “Promoting reconciliation and accountability in Sri Lanka” (UNITED NATIONS, 2012).

9. Ver, por exemplo, Human Rights Watch, “Everyone Lives in Fear: Patterns of Impunity in Jammu and Kashmir”, setembro de 2006; e Human Rights Watch, “Between Two Sets of Guns: Attacks on Civil Society Activists in India’s Maoist Conflict”, julho de 2012.

10.  Por exemplo, em negociações internacionais de comércio sob os auspícios da Organização Mundial do Comércio (OMC), onde os países BRICS e muitos outros países em desenvolvimento se opuseram ao estabelecimento de qualquer elo entre comércio e direitos trabalhistas, e muitos países em desenvolvimento têm sido hostis à adoção de parâmetros contundentes de direitos humanos por parte do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).

11. Em um processo de reforma iniciado em 2011, Equador, Venezuela, Bolívia e Nicarágua propuseram medidas que levariam ao enfraquecimento da independência e do papel fiscalizador da CIDH. Embora estas medidas não tenham sido adotadas, uma resolução adotada pela OEA consolidou uma solução intermediária em março de 2013 mantendo aberta a possibilidade de reabertura do debate a respeito. Para mais informações veja: http://www.ijrcenter.org/2013/03/24/oas-concludes-formal-inter-american-human-rights-strengthening-process-but-dialogue-continues-on-contentious-reforms/. Último acesso em: Nov. 2013.

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Referências

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David Petrasek

Professor Associado da Escola Superior de Relações Públicas e Internacionais da Universidade de Ottawa. Ex-Assessor Especial do Secretário-Geral da Anistia Internacional, David trabalhou extensivamente com direitos humanos, questões humanitárias e resolução de conflitos para a Anistia Internacional (1990-1996), para o Escritório do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos (1997-98), para o Conselho Internacional de Políticas de Direitos Humanos (1998-2002), e como Diretor de Políticas no HD Centre (2003-07). Foi professor de direitos humanos internacionais e/ou direito humanitário na Osgoode Hall Law School, no Instituto Raoul Wallenberg da Universidade de Lund, Suécia, e na Universidade de Oxford. David também foi consultor ou conselheiro de várias ONGs e agências da ONU.

Email: David.Petrasek@uottawa.ca

Original em inglês. Traduzido por Thiago Amparo.

Recebido em outubro de 2013. Aprovado em novembro de 2013.